邓聿文：网上“晒”账本是预算民主化开始

启明星 · 发表于 2010-5-7 10:58:23

　　邓聿文

　　广州市将全部114个政府部门预算在网上公布后，该市财政局网站10月23日一度因为蜂拥而至的下载浏览而“瘫痪”。可见，民众对政府的预算信息有着强烈的需求。

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　　去年5月1日实施的政府信息公开条例规定，县级以上政府及其部门的财政预算、决算报告，必须向社会公众开放。然而，迄今为止，人们除了看到广州市这次比较详细地公布政府部门预算外，似乎未有其他地方网上晒预算的报道；相反，倒是见到一些人要求某地公布政府财政收支信息，却被告知“涉及国家机密不能公开”的回应。

　　现在强调要建设法治国家，对政府的决策和执行情况进行监督，这个监督首先要让民众知道政府做了什么事，决策是怎么做出来的？如果对这些信息都不了解，要民众监督什么？

　　另一方面，在对政府行为的各种监督中，政府预算又是最重要的监督。因为预算是关系到政府收支之事，而政府的一切行政，必须有钱才行，如果能让民众约束政府的支出行为，进而约束政府的政策选择及其他行为，那就能真正做到有效地制约和监督政府，使政府的财政和投资做到“取之于民、用之于民”。

　　目前，我们对政府监督的重点不是放在预算上，而是放在其他方面。例如，把大量的时间和精力用于对官员个人的腐败进行监督。这当然非常必要，但是，比起官员腐败来，预算腐败造成的后果和危害也不会少。单一个公款吃喝和公车私用浪费的国家钱财，就抵得上许多贪官收受的贿赂。

　　预算腐败和官员腐败既有区别也有联系。有些官员腐败就直接表现为预算腐败，或者其腐败的基础在于其掌控的部门财经纪律出了问题，没有对部门预算进行有效监督。把住了预算关口，一些官员即使想贪恐怕也很难。许多工程项目的腐败，多是因为工程项目的预算漏洞太多，把关不严。

　　目前人们之所以对政府预算的监督不像对官员那么严，有两个原因：一是有些政府部门在编制预算时，采用粗线条，缺乏对收入和支出项目的详细说明，人大和社会很难对政府预算进行审查和监督；二是预算腐败更多情况下表现为一种集体行为，像公款吃喝和公车消费，很难说是哪个官员的错，而是预算制度下某些官员、部门的一种集体腐败。

　　因此，要防止预算腐败，就必须加强对财政预算的管理和监督。它包括两方面：一是建立起人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准，做到所有政府的收钱项目要人大代表人民审查和批准，所有政府的花钱项目，都要人大审查批准后才能执行；二是预算过程要公开、透明，除了涉及军事和国家安全的，全部预算必须通过多种途径向公众公开，并听取公众的意见。做到了这两点，就是预算的民主化过程。

　　虽然此次广州公布的各部门预算还有待进一步细化，比如，没有列出公费出国等敏感的预算费用，预算的编制过程和编制程序没有向社会公开等。但是，广州现在能做到这样已经相当不错了。随着民众的法治意识不断增强，要求提高预算透明度、扩大预算公开性的呼声会越来越高，希望有更多的地方能够跟进广州的步伐，推进政府预算更加民主化。

海瑞 · 发表于 2010-5-4 22:18:00

公务接待中的吃喝风并非不治之症，只要做到信息公开，打破“自我监督”的思维，加强监管，敢于处罚，便可使问题迎刃而解“要严格执行公务接待的有关规定，加大监督检查力度，包括接受群众和社会舆论监督。”这是中央对“进一步规范和改革公务接待制度”中的一个新要求。
　　４月２７日，记者联系上北京市大兴区委宣传部相关负责人，希望就大兴区公务接待方面的情况进行采访。该负责人表示，他可先协调区委办公室和区政府办公室再给记者答复。次日一早，该负责人电话告知记者，“内容太敏感，他们不愿意接受采访。”随后，本刊记者给北京多个区县政府打电话，采访公务接待的要求均被婉拒。
　　自上而下对推进公务接待制度改革，严禁用公款大吃大喝的规定越来越细、要求越来越严。但事实表明，这些约束力不足的规定，对遏止公务接待中的浪费和腐败作用并不明显，比如在“由隐性消费向显性消费转变”这一环节就难到位。
　　在多位受访专家看来，我国在规范公务接待方面，不论是传统观念的转变，还是制度建设的完善，都还要走一段漫长而艰难的路程。
　　公务接待被视为“国家机密”
　　３月３０日，国土资源部率先在其官方网站公布了“２０１０年部门收支预算”。随后，财政部、科技部、住房和城乡建设部也相继公布２０１０年部门收支预算总表和部门２０１０年财政拨款支出预算表。截至４月１１日，共有３５家中央部委公布了部门预算。
　　但从各部委公开的信息来看，并没有涉及公务接待这样的“热点细节”。对于这些部委而言，公务接待显然还属于“　保密范围“。
　　”目前，公务接待还没有一个明确的概念。“在刚刚成立的中国行政体制改革研究会上当选为秘书长的国家行政学院教授汪玉凯接受本刊记者采访时表示，”在一些地方，只要领导批准的接待就是‘公务接待’，只要领导签字的发票就可报销。“”上级到下级单位视察，下级到上级单位汇报工作就不少，加上横向交流过于频繁，直接造成了公务接待出现过多过滥的现象。“汪玉凯教授说，”只有先对‘公务’的概念及范畴进行明确，才谈得上制定严格的接待标准，对‘接待’进行规范。“”现在公务接待与以前相比，已经有很大变化。“在汪玉凯教授看来，公务接待，就是党政机关内部上下级之间、横向之间，出于工作需要产生的接待，或外地兄弟单位或官员来访，以及相关的会议、参观、学习之类产生的接待活动。”公务接待在标准、范围等方面，还需要更明晰、可操作性的规定。“”党政机关适度的公务接待，是开展工作的需要。“汪玉凯教授说，”但是公务接待吃喝之风泛滥，就是严重的腐败问题。“”公务接待是个苦差事“，湖南省某县一家单位负责人向记者诉苦道，”应酬是我工作的主要内容之一，有时一天甚至要接待三四批来客，以至吃饭犹如赶场子。“”目前有些地方的公务接待，不但标准混乱，而且范围也不明确。“清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授对本刊记者说，”全国没有一个统一标准，基本是各地根据当地财政状况而定。至于一顿饭花多少钱，主要由接待单位领导即时拍板。“”有些单位的接待对象非常复杂，既有上级视察，也有下级来访，更多的是兄弟单位之间的横向联系。“任建明教授说，”值得注意的是，现在有些公务接待，已经演变为用公款为对方的消费相互埋单。“”公务接待消费在不同单位之间的差异很大。“北京一位长期在基层工作的干部认为，”在有些地方，公款吃喝已经成为一种交际手段，有些领导甚至用公家的高规格接待，为个人的升迁作铺垫。“更糟糕的是，在公务接待的”暗箱“下，有些地方和单位，还以接待、住宿补贴和用餐招待开支等各种借口，开假发票套取预算内资金，设立”小金库“，用于请客送礼等等。
　　”预算外资金“是失控源头”上级动辄就下来检查，不喜欢吃喝也得陪好，谁也得罪不起。“云南省某县一位做局长的朋友对本刊记者感慨道，　”现在８小时以外，也耗在公务接待上。“虽然有这样感受的人不少，但不少人又身不由己地深陷其中，这不得不从现有的财政制度上找原因。
　　”由于各种原因，我国政府预算归一化管理问题，一直没有得到解决，以致大量预算外、制度外资金存在，成为公务接待失控的主要原因。“任建明教授指出，”在民主法治健全的国家，政府所有财政收入与支出都是纳入一个统一的正式预算的。“”财政预算不公开不透明，加之认识上的偏差错位以及监督打击力度不够等原因，更加剧公务接待的不正之风和腐败问题。“任建明教授说。
　　”公私不分的接待现象也很普遍，有的去旅游或办私事，也列入公务接待范围。“据任建明教授介绍，在有些经济发达的地区，接待费用惊人。他举例说，”南方有一个镇，经济状况比较好，每年接待费用就达上千万。“”由于预算外资金的支出，其来源是私下运作的灰色‘小金库’，本身就见不得阳光。“任建明教授认为，”这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。“”在预算方面，很多地方并没有把接待费、差旅费、考察费等定额明晰。加之公务接待的主体，本身就是领导干部和其他公务人员，信息和权力又不对称，更使公务接待中的问题难于界定和发现。“任建明教授说。
　　在多位受访专家看来，监督不到位，是公务接待失控的重要原因。”各级人民代表大会作为权力机关，在监督制止公务接待不正之风方面，应当更有所作为。“汪玉凯教授认为，”但实际情况是，人大在这方面基本是缺位的，并没有建立起必要的监督机制。“汪玉凯教授进一步解释说，”主要有两方面的原因。首先，目前相当多的公务接待费用在预算外循环，很难掌握具体数目；其次，在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以监督。“本刊记者调查发现，财务管理手段的落后，也为公务接待腐败提供了便利。特别是电子消费不发达、发票联网核查等技术手段落后，也为个别人多开、虚开发票及用假发票报销等违纪违规行为的发生提供了可能。
　　公务接待中的吃喝风并非不治之症，只要做到信息公开，打破“自我监督”的思维，加强监管，敢于处罚，便可使问题迎刃而解文／记者李松“要严格执行公务接待的有关规定，加大监督检查力度，包括接受群众和社会舆论监督。”这是中央对“进一步规范和改革公务接待制度”中的一个新要求。
　　４月２７日，记者联系上北京市大兴区委宣传部相关负责人，希望就大兴区公务接待方面的情况进行采访。该负责人表示，他可先协调区委办公室和区政府办公室再给记者答复。次日一早，该负责人电话告知记者，“内容太敏感，他们不愿意接受采访。”随后，本刊记者给北京多个区县政府打电话，采访公务接待的要求均被婉拒。
　　自上而下对推进公务接待制度改革，严禁用公款大吃大喝的规定越来越细、要求越来越严。但事实表明，这些约束力不足的规定，对遏止公务接待中的浪费和腐败作用并不明显，比如在“由隐性消费向显性消费转变”这一环节就难到位。
　　在多位受访专家看来，我国在规范公务接待方面，不论是传统观念的转变，还是制度建设的完善，都还要走一段漫长而艰难的路程。
　　公务接待被视为“国家机密”
　　３月３０日，国土资源部率先在其官方网站公布了“２０１０年部门收支预算”。随后，财政部、科技部、住房和城乡建设部也相继公布２０１０年部门收支预算总表和部门２０１０年财政拨款支出预算表。截至４月１１日，共有３５家中央部委公布了部门预算。
　　但从各部委公开的信息来看，并没有涉及公务接待这样的“热点细节”。对于这些部委而言，公务接待显然还属于“保密范围”。
　　“目前，公务接待还没有一个明确的概念。”在刚刚成立的中国行政体制改革研究会上当选为秘书长的国家行政学院教授汪玉凯接受本刊记者采访时表示，“在一些地方，只要领导批准的接待就是‘公务接待’，只要领导签字的发票就可报销。”
　　“上级到下级单位视察，下级到上级单位汇报工作就不少，加上横向交流过于频繁，直接造成了公务接待出现过多过滥的现象。”汪玉凯教授说，“只有先对‘公务’的概念及范畴进行明确，才谈得上制定严格的接待标准，对‘接待’进行规范。”
　　“现在公务接待与以前相比，已经有很大变化。”在汪玉凯教授看来，公务接待，就是党政机关内部上下级之间、横向之间，出于工作需要产生的接待，或外地兄弟单位或官员来访，以及相关的会议、参观、学习之类产生的接待活动。“公务接待在标准、范围等方面，还需要更明晰、可操作性的规定。”
　　“党政机关适度的公务接待，是开展工作的需要。”汪玉凯教授说，“但是公务接待吃喝之风泛滥，就是严重的腐败问题。”
　　“公务接待是个苦差事”，湖南省某县一家单位负责人向记者诉苦道，“应酬是我工作的主要内容之一，有时一天甚至要接待三四批来客，以至吃饭犹如赶场子。”
　　“目前有些地方的公务接待，不但标准混乱，而且范围也不明确。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授对本刊记者说，“全国没有一个统一标准，基本是各地根据当地财政状况而定。至于一顿饭花多少钱，主要由接待单位领导即时拍板。”
　　“有些单位的接待对象非常复杂，既有上级视察，也有下级来访，更多的是兄弟单位之间的横向联系。”任建明教授说，“值得注意的是，现在有些公务接待，已经演变为用公款为对方的消费相互埋单。”
　　“公务接待消费在不同单位之间的差异很大。”北京一位长期在基层工作的干部认为，“在有些地方，公款吃喝已经成为一种交际手段，有些领导甚至用公家的高规格接待，为个人的升迁作铺垫。”
　　更糟糕的是，在公务接待的“暗箱”下，有些地方和单位，还以接待、住宿补贴和用餐招待开支等各种借口，开假发票套取预算内资金，设立“小金库”，用于请客送礼等等。
　　“预算外资金”是失控源头“上级动辄就下来检查，不喜欢吃喝也得陪好，谁也得罪不起。”云南省某县一位做局长的朋友对本刊记者感慨道，“现在８小时以外，也耗在公务接待上。”
　　虽然有这样感受的人不少，但不少人又身不由己地深陷其中，这不得不从现有的财政制度上找原因。
　　“由于各种原因，我国政府预算归一化管理问题，一直没有得到解决，以致大量预算外、制度外资金存在，成为公务接待失控的主要原因。”任建明教授指出，“在民主法治健全的国家，政府所有财政收入与支出都是纳入一个统一的正式预算的。”
　　“财政预算不公开不透明，加之认识上的偏差错位以及监督打击力度不够等原因，更加剧公务接待的不正之风和腐败问题。”任建明教授说。
　　“公私不分的接待现象也很普遍，有的去旅游或办私事，也列入公务接待范围。”据任建明教授介绍，在有些经济发达的地区，接待费用惊人。他举例说，“南方有一个镇，经济状况比较好，每年接待费用就达上千万。”
　　“由于预算外资金的支出，其来源是私下运作的灰色‘小金库’，本身就见不得阳光。”任建明教授认为，“这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。”
　　“在预算方面，很多地方并没有把接待费、差旅费、考察费等定额明晰。加之公务接待的主体，本身就是领导干部和其他公务人员，信息和权力又不对称，更使公务接待中的问题难于界定和发现。”任建明教授说。

启明星 · 发表于 2010-5-7 10:58:23

　　广州政府开全国先河公开114个职能部门预算

　　综合新华社、广州日报、羊城晚报报道这在我国地方政府网站是极为罕见的一幕———为一睹财政部门首次向全社会公开的广州市114个职能部门“账本”，从23日网站公开账本以来，至前天中午，在不到半天时间里，有高达4万人次争先访问广州市财政局网站，这一访问量创下该网站有史以来最高访问量纪录。此前该网站一个月时间里累积的访问量才3万人次；剧增的访问量导致该网站“瘫痪”，至24日仍未恢复。

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