编制情结焉何挥之不去:"编内""编外"人员差距有多大？

随风写意

评述由头：从1995年提出事业单位人员聘用制度改革,至今已有15年的历程。而事业编制作为事业单位人事改革的症结所在，始终制约着事业单位的改革和发展。事业单位人事制度“双轨制”，使得“编内”、“编外”人员在工资、养老金等方面的待遇可谓冰火两重天。

    近日，据全国人力资源和社会保障工作会议透露，至2009年，全国事业单位签订聘用合同人员的比例达到了80%，2010年争取在全国全面建立聘用制度。虽然“编制”一词正在逐渐隐退，但“编制”情结却在一部分人心中挥之不去，这种局面不禁让我们思考：编制究竟在事业单位中发挥着怎样的作用?“编内”“编外”人员差距有多大？为什么这么多的社会群体有着浓重的编制情结？

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编制情结缘何有增无减

    僵化的人员编制管理已经成为限制社会公共事业发展，妨碍事业单位人事制度改革的深层次问题之一。而在现实生活中，我们却并未看到编制淡出人们的视线，尤其在机关、事业单位，人们对于编制的渴望和追捧有增无减。为此，人民论坛记者在一些事业单位、高校进行了调查。




    又是一年应届毕业生找工作的高峰期，很多大学毕业生，包括硕士、博士也纷纷表示：想要到机关、事业单位谋得一份职业，拥有公务员、事业编制成为他们找工作的一个重要目标。

    那么，编制为何在事业单位人事制度改革多年之后，依然如此炙手可热呢?

    编外人员生存状态

    据记者调查，长期以来，在庞大的政府机关和事业单位工作人员中，有一个处于模糊地带的群体：编外人员。他们一方面有着事业单位工作人员体面的社会地位，另一方面这种“体制外”的身份，又给他们带来了难言的尴尬。

    北京某部委下属事业单位人事主管告诉记者：“从待遇上看，理论上说，编内编外是完全不同的。工资标准、福利标准都执行不同的规定。这点在退休后的待遇就会更明显。而在实际上，很多单位因为工作需要，特别是混合使用不同编制人员的单位，往往把待遇搞成一样，以利于调动员工积极性，但这只是单位自己的搞法，单位的政策稍微一变，可以轻易地就改变这种状况。而且，如果你想调动到另一个事业单位，你的企业编制肯定就不行了。当然，现在事业单位也搞聘用制，是签合同的。但不管怎么说，人事局管的就是事业编制的人员及他们的待遇(包括退休员工)。”

    这样的情况在事业单位中比比皆是。据江苏某事业单位编外工作人员小李的抱怨：“我们事业单位编外工作人员和编内工作人员的待遇有很大差别，为什么我们的待遇始终定的很死，基本上都在1000左右，如果除去养老金什么的就只剩700-800了，对现在的开销生活来说基本上没有什么节余。难道就没有一种可以规范编外工作人员福利待遇的制度可以让我们这些一线工作人员有一点保障?不仅如此，我们还需要承受着体制内人员和社会人员的复杂目光。有时候甚至有被视为二等公民的感觉。”

    不少事业单位聘用员工向记者抱怨：“我们单位就是事业编制的人员不用上班，工资还高。领导还说我也没有办法，工资是财政局发的，他不来我也没办法扣押。都是银行代发工资。挣钱的不费劲，劳动的不挣钱。那好烟好酒也是买者不喝，喝者不买。”

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“编内”“编外”：编制引发的三大不公

    我国事业单位改革主要在于推行聘用制、岗位管理制，这两项基本制度的目的，在于彻底打破事业单位人员的“铁饭碗”，转换用人机制，实现由身份管理向岗位管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变，建立一个岗位能上能下，单位能进能出，充满生机与活力的人事制度，最终为社会提供优质高效的基本公共服务，促进社会和谐，实现社会公平正义。

    但是，由于事业单位人员编制管理严重滞后，给人事制度改革带来了极大困难。目前，不少地方的事业单位人员编制都是上世纪80-90年代核定的，许多单位人员编制数额核定多年不变，加上未聘人员分流出口不畅，为满足社会事业的不断发展，事业单位被迫大量编外用人，超编现象十分普遍。如某省2千多个乡镇平均每个乡镇超编66.8人，超编86.5%，超编200人以上的乡镇就有60多个，最多的超编400多人。僵化的人员编制管理已经成为限制社会公共事业发展，妨碍事业单位人事制度改革的深层次问题之一，甚至在一定程度上影响到了社会就业公平和促进民生基本保障。

    首先，滞后的人员编制管理带来了事业单位工作人员新的身份歧视。近些年来，随着事业单位人员聘用制度的推行，干部与工人的身份意识逐步得到淡化，但一种新的身份意识——“编内”与“编外”人员的身份差异意识却在日益强化。由于编制管理改革没有与事业单位人事制度改革同步进行，编制问题已经成为制造就业歧视的主要理由。

    一般而言，“编内”人员享有体制内的一切基本保障和各种应有的待遇，而“编外”人员却无法享受与“编内”人员同等的基本保障和待遇，在工资报酬、职业发展、社会保障等方面与“编内”人员严重不平等，导致个别单位甚至将进入“编内”作为对优秀“编外”人员的一种奖励。“编内”与“编外”已经成为事业单位工作人员的一种新的身份标志，“编内”人员意味着进入保险箱，“编外”人员意味着临时和流动，这对“编外”人员就业造成了新的不公平。

    其次，滞后的人员编制管理对深入推进事业单位人事制度改革造成了极大困难。由于编制管理滞后，改革中产生了许多问题和矛盾。在岗位设置方面，如何解决工作所需的“编外”人员定岗，已经成为设岗工作的一大难题;在人员聘用方面，由于编制额的限制，许多单位合理的人员招聘受到限制;在工资报酬上，“编内”与“编外”人员同岗不同酬的现象十分普遍，有的同岗不同酬的差别达到了1倍甚至数倍，内部职工福利待遇也有差异;在合同签订方面，“编外”人员合同签订极不规范，甚至不予签订合同，给规范用人，保障劳动者合法权益带来很大困难;在职业发展方面，有的单位对“编外”人员设置许多发展限制，不考虑提职普升和职称评定，等等。这些问题已经严重妨碍了事业单位人事制度改革的顺利进行。

    再次，滞后的人员编制管理可能影响到事业单位社会养老保障制度的顺利实施，引发新的社会不公平。目前，事业单位工作人员社会养老保险制度改革试点正在启动。试点过程中将不可避免地面临如何解决事业单位众多“编外”人员养老保险的问题。这其中如“编外”人员是否适用养老保险政策、单位是否为“编外”人员缴费、“编外”人员个人养老金依据什么计算等问题。由于许多单位对编制内外人员实行区别管理和差别管理，因此，能否在养老保险政策上一视同仁，将是一个不可忽视的社会公平和基本民生问题。此外，由于因编制所产生的待遇差异问题，还不时引发上访事件。

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事业单位人员编制改革既面临编制需要合理增加，又面临编制需要合理减少的问题。如一方面，随着城乡一体化的推进和外来务工人员的不断增加，大多数沿海农村医疗卫生机构业务量急剧增长，但人员编制却没有得到及时扩充，致使农村医疗卫生工作不能适应新形势需要。没有空编，无法招聘人员;因为缺编，被迫普遍采取留用退休人员或者招收临时人员。另一方面，随着《公务员法》的出台，行政编制收紧，事业单位编制成为紧俏“商品”，因而成为某些公权力掌握者权力寻租、违规用人的腐败温床。人情户、关系户等违规超编进人现象经常发生。

    破解编制难题的两个方案

    因此，加快推进现有事业单位人员编制管理改革可以选择以下两个方案：

    一是逐步取消事业单位人员编制管理制度。这是一个制度性的改革方案。这需要解放思想，改变传统思维模式，对事业单位的财政供养体制从以“养人为主”逐步变为以“养事为主”，人员规模不与“编制”挂钩，而与“事业”挂钩。当然，这一方案改变巨大，需要从全局进行统筹考虑。

    二是改变传统编制管理方式，建立动态化的人员编制管理机制。这是一个在现有管理体制下的调整改革方案。这一方案要求编制主管部门抛弃原有僵化简单的编制管理手段，充分考虑不同行业特点，不同地区面积及社会经济发展水平，不同层级服务人口等多种因素，将其进行综合分析评估，并引进当代先进的数量统计模型和技术，综合科学地确定人员编制需求总量，并建立常态化的动态调节机制，适时调整和优化事业单位人力资源分布，使人员编制管理有利于而不是阻碍事业单位人事制度改革，促进社会公共事业发展。(作者刘霞为中国人事科学研究院研究员)

冰冰

没有编制,事业单位会更乱.人太多

水下飞

我们单位今年又收了几个编外